关于新形势下加强报关单位及报关人员

管理的思考

合肥海关驻出口加工区办事处科员 张 琨 

海关总署2013年10月发布《海关总署关于改革报关员资格管理制度的公告》，明确提出取消报关员资格核准审批，自2014年起不再组织报关员资格全国统一考试，对报关人员从业不再设置门槛和准入条件。公告的出台，吹响了海关对报关单位及报关人员管理改革的号角，在整个报关行业和海关内部都掀起了不小的波澜；继而，今年3月总署废止了《报关员资格考试及资格证书管理办法》、《报关员执业管理办法》、《海关对报关员记分考核管理办法》（简称旧《记分办法》，下同），并公布新的《报关单位注册登记管理规定》（简称新《管理规定》，下同），至此“报关员资格”一词正式成为历史，海关对报关单位及报关人员的管理进入了一个新阶段。作为一线现场关员，笔者试结合自己所在的合肥出口加工区报关单位及报关人员的情况，谈一谈政策调整的新形势下对报关单位及报关人员管理工作的思考，管中窥豹，敬请指正。

一、原有政策规定已不能适应新形势下报关管理的需要

在国务院推进政府机关转变职能、简政放权、深化行政审批制度改革的大背景下，减少资质资格类的许可和认定，是国务院此次改革的重要内容之一，于广洲署长指出:“要以壮士断腕的劲头不折不扣地落实好中央关于简政放权、转变职能的要求”，“做好这项工作就是最重要的联系群众，就是最好地联系群众。”报关员资格核准审批制度改革是海关总署对现行管理制度做出的重大改革，也是海关对报关单位及报关人员管理改革的重要组成部分。在取消报关员资格核准审批后，《报关员资格考试及资格证书管理办法》、《报关员执业管理办法》已没有存在的必要，《报关单位注册登记管理规定》、《海关对报关员记分考核管理办法》的部分内容对于日益发展的报关单位及报关员管理工作也显得“力不从心”，需要遵循改革思路及时进行修订，主要表现在：

（一）报关单位注册登记手续繁杂，海关很难掌握企业动态情况

按照旧的《报关单位注册登记管理规定》，报关单位在办理注册登记时需要提交包括企业章程、税务登记证书、银行开户证明等在内的多种材料，其中有很多与海关监管无直接联系、不必要的企业信息；《报关单位情况登记表》、《出资者情况登记表》和《企业管理人员情况登记表》中存在着重复内容，企业需要将同样的内容重复填入多张表格、录入JC2006企管系统，在提交材料时还需携带所有材料的正本以供海关核对，给其留下了海关注册登记手续繁琐的印象，且对于有些信息的真实性海关关员也难以核实，存在一定的渎职违法风险。

同时，按此前报关单位三年延期换证的规定，有可能会出现企业因疏忽大意导致逾期换证，或是由于此规定和工商部门的年审管理存在时间差异、海关与工商部门的企业信息未同步共享等原因，出现已被工商管理部门注销或吊销了《营业执照》的企业仍在“合法”从事进出口业务的情况，增加了海关的监管风险，凸显出海关对企业动态情况缺乏掌握能力的状况。

（二）报关人员人为低级错误频出，海关缺乏对报关单位的申报差错进行有效管理的手段

就合肥出口加工区2013年的报关单申报差错来说，体现出了导致删单（报关单撤销）的差错以供货厂商因素为主，导致改单（报关单修改）的差错以报关员错误为主的特点：删单方面人为差错（人工删单中记分次数/人工删单次数）占比约33.6%，改单方面人为差错占比（人工改单中记分次数/人工改单次数）约56.8%，且这些人为错误绝大部分都是低级错误，类似于将12345申报为1245或12543，或具有明显逻辑矛盾。

这样的申报差错特点同样导致海关风险监控出现问题，其中较为突出的就是风险集中度出现了“倒挂”现象。去年合肥出口加工区的风险集中度一度仅为33.86%，这表明加工区分类通关报关单中，高风险类别涵盖的有问题报关单仅占分类通关中所有有问题报关单的33.86%，低风险报关单中出现的错误反而占到了三分之二。究其原因，除了很少一部分申报差错（例如存在逻辑错误的）可以通过设置相应的风险参数进行管控，大部分人为疏忽造成的低级错误无法通过从H2000系统层面设置参数进行识别，导致加工区很大一部分申报错误报关单反而进入了低风险通道。虽然后来风险集中度问题得到扭转，但这个问题仍不容忽视。

对于报关人员的人为低级错误，归根到底需要对报关企业采取措施来规范其报关人员行为。只要报关单位进行认真整改、提高报关人员责任心、设立多岗核对制度，甚至只需要督促其报关人员在申报前检查一遍就能基本杜绝此类现象的产生。但旧《记分办法》或是《报关单位注册登记管理规定》却没有可以对申报差错率高的报关企业进行有效约束、震慑的规定，特别是旧《记分办法》仅对报关员进行考核记分，而对于报关员所属的报关单位却没有同步的考核管理措施，一方面削弱了对拥有大量报关员的报关单位的约束作用，另一方面也在某种意义上片面强调了报关员报关属于“个人行为”、与报关公司无关，同时还会导致一些无法落实到报关员的差错违规很难进行常规处置。在工作实践中，想要规范报关单位申报行为、改善申报质量，海关只能采取口头督促、发布删改单率排名表或者对符合处罚规定的错误进行行政处罚的措施，而上述措施前者基本没有太大作用，后者又很难作为常态化手段，总体来说收效不大。

二、新制度的出台给报关单位和报关员的管理工作带来两大变化

从《中华人民共和国海关对报关单位和报关员记分考核管理办法（修订稿）》和新公布的《中华人民共和国海关报关单位注册登记管理规定》里，我们可以看到总署已经对新形势下报关单位及报关人员的管理工作有了明确的改革思路——“宽进严管”，做到“管少、管精、管好”。

“宽进”主要体现在国务院取消报关员注册登记行政许可、海关总署取消报关员资格核准审批、简化报关单位注册以及通过报关单位办理报关从业人员海关备案的条件、材料和程序，降低报关员就业创业门槛，营造公平竞争环境。

“严管”主要体现在新《管理规定》中首次将报关人员违反规定、构成违规违法将依照相应法律规定处理或追究责任等写入规章，并新增了对报关企业的某些违规行为进行警告、责令改正、处罚，以及报关单位需每年提交《报关单位注册信息年度报告》的规定，并通过对报关单位的管理、“由企及人”地规范报关从业人员的报关行为。

具体来说，新政策规定出台后，海关对报关单位和报关员的管理工作出现两大变化：

（一）加强对报关单位的“事中监管”

新《管理规定》第五条规定：“报关单位应当在每年6月30日前向注册地海关提交《报关单位注册信息年度报告》”，根据海关总署〔2014〕26号公告所公布的报表格式，可以看到该《年度报告》包括注册信息、经营信息、出资者信息、报关人员备案信息、信用信息、行业自律管理情况六大部分，结合进出口收发货人《中华人民共和国海关报关单位注册登记证书》长期有效的新规定，我们可以在取消进出口收发货人换证延期审批的同时更加及时准确地掌握其具体情况动态，以便在减少首次登记注册手续这种减弱“事前审批”的情况下加强对其的“事中监管”。而报关企业仍然具有2年的注册许可期限，依然需要在有效期届满前办理延期手续——即报关企业若正常经营则需每年提交一次《报关单位注册信息年度报告》，每两年提交一次包括营业执照年审情况等内容的相关注册资料，这就可以有效减少报关企业营业执照已被吊销但海关对此不知情，使其报关业务继续“正常运营”等情况。

（二）加强对报关单位主体的管理，“由企及人”对报关人员进行监管

取消报关员资格核准审批、不再对报关人员进行岗位业务考核等并不代表海关将放弃对报关人员的管理，报关人员作为海关行政管理相对人，其报关行为仍需接受海关监督。新《管理规定》按照“由企及人”的管理理念，通过指导、督促报关企业加强内部管理，进而实现对报关人员的管理，继续强调“报关单位对其所属报关人员的报关行为应当承担相应的法律责任”，并首次明确报关人员违反规定应依法依规处理：“报关单位、报关人员违反本规定，构成走私行为、违反海关监管规定行为或者其他违反《海关法》行为的，由海关依照《海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

同时，新《管理规定》中第三十八条规定：“海关对报关单位办理海关业务中出现的报关差错予以记录，并且公布记录情况的查询方式”，此举将报关差错管理工作的关注点由报关员转移到了报关单位，配合《记分办法》修订稿中提出的“同步记分”措施和“报关单位限期整改”措施（修订稿第七条：“对报关员记分的同时，应对其所在报关单位实施相同分值的记分”；修订稿第二十四条：“海关每月对报关单位的记分分值和报关差错率进行统计，对报关差错率超过1%且申报报关单证超过1000次的，应当要求其到海关说明情况并承诺整改标准和时限，对报关差错率超过2%且申报报关单证超过1000次的，应该对其进行巡查，对其提出整改要求和时限”），可以有效解决此前海关对报关单位的申报差错缺少管理约束手段的问题，同时极大地减少报关单位为了减轻海关记分对其业务的“不良”影响而采取的报关员卡替换、混用等“取巧”手段，真正达成了“跑得了和尚跑不了庙”的效果。

三、对进一步加强报关单位和报关员的管理的几点建议

新《管理规定》出台及旧《记分办法》等政策被废止后，配套改革举措应该赶紧跟上，否则容易导致出现管理盲区。

（一）需要明确对报关单位逾期未提交相关材料的处置办法。虽然《管理规定》修订稿中明确了若报关单位逾期未提交《报关单位注册信息年度报告》等材料，海关将对其实施通关锁定、作为重点企业监管的内容，以及海关依法对企业进行实地巡查、发现企业无法查找或去向不明应如何处理的问题，但在正式公布的新《管理规定》中却没有出现此方面内容，作为加强“事中监管”重要手段之一的《报关单位注册信息年度报告》就出现了缺乏后续监管措施的尴尬情况，修订稿中的“企业实地巡查”、“在某些特定情况下对报关单位实施通关锁定”等极大加强海关对报关单位“事中监管”的措施也没有出现在新《管理规定》中，不得不说是个遗憾。建议海关总署在今后出台相关配套制度时对报关单位逾期未提交相关材料明确处置办法，并适时将“企业实地巡查”等内容加入其中、形成正式规定，继续完善加强对报关单位的“事中监管”。

（二）需要加强对报关差错的管控手段。对于一线现场而言，旧《记分办法》虽然越来越难以适应蓬勃发展的报关业务，但仍在继续发挥着对报关差错的约束控制作用，该政策的废止直接导致海关对报关人员申报差错的管控出现盲区，现阶段仅能通过新《管理规定》中的“记录报关单位的差错”来管理，且该规定缺乏具体明确、可操作的实施细则。海关总署并未在新《管理规定》、乃至后续下发的《海关总署关于执行〈中华人民共和国海关报关单位注册登记管理规定〉有关问题的通知》（署稽发〔2014〕67号）中明确说明应以何种方式记录报关单位的报关差错，且在旧《记分办法》已废除、新办法未出台的情况下，现场关员更难以对新政策进行理解、执行。建议海关总署能在进行充分调研的基础上补充完善关于报关单位差错的管理细则，以报关单位的差错率为判断标准，对达到不同差错率水平的报关单位进行科学分类、结合分类通关实行差异化管理，并对高差错率报关单位采取限期整改等措施，从而继续减少报关人员人为低级错误，提升报关单位申报质量。同时按常理来说，如果某一政策将进行修订并重新公布则势必要在其公布的同时废止旧版本，若只废止旧版政策则说明此政策此后永久性取消。但根据海关总署曾征求《记分办法》修订稿意见，以及其后稽查司发布的《稽查司关于做好报关员资格管理制度改革公告后有关工作的通知》（稽查传〔2013〕190号）的情况推断，旧《记分办法》将修订后重新公布。这种矛盾的现象导致现场关员产生无所适从的感觉——记分制度究竟是就此废止，还是将以在修订后重新公布，继续发挥管控报关单位、报关人员申报差错的作用？应尽快予以明确。

（三）海关业务系统亟待根据政策变化进行升级改版。新《管理规定》中关于进出口收发货人证书长期有效的新政策受到了企业的普遍欢迎，但JC2006企业管理系统却尚未进行相关功能的升级，进出口收发货人的注册备案信息中仍存在企业有效期、需要进行延期操作；同时，新政策规定企业注册备案时提交的资料已大大简化，但在该系统的企业注册申请必填资料中仍存在大量新政策中无需提交的内容，且系统内自动生成的注册证书内页依然为旧格式。在旧《记分办法》废止后，H2010通关管理系统中并没有同步取消报关员记分系统，当报关人员申报错误导致系统自动退单时也依旧会被自动记分；由于该办法的废除，原规定中的定期为记分超限人员举办的岗位业务考核同样也无法进行，记分达30分的报关人员既无法通过考核将记分清零，也无法继续进行报关业务。

（四）报关协会的行业自律管理作用有待进一步发挥。根据《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定。据此，海关总署可以对报关人员制定职业标准、评价规范，由报关协会组织开展对报关人员的职业技能鉴定和职业水平评价考试，为报关企业选聘报关人员提供重要参考依据，建立起“行业评价、行业认可”的管理机制，以充分发挥行业协会自律管理的职责和作用，填补报关员资格核准审批事项取消后留下的管理空白。同时，报关协会可以借助在报关行业的地位，将海关公布的各报关单位及报关人员的申报差错情况统计起来，形成权威性的报告定期对外公布，一方面可以进一步提升报关协会的行业自律管理作用，引导报关单位诚信守法、改善申报质量，另一方面也可以为进出口企业选择代理报关公司提供有效参考，充分发挥报关市场的自我调节作用。此外，报关协会还可以通过进行报关差错分析、报关情况统计，将各类报关差错进行分类，对报关企业的申报商品特点进行分析，为相关报关企业及报关人员提供具有针对性、或者定制式的业务培训及政策分析服务，进一步发挥报关协会的服务辅导作用，为进出口贸易提供便利化服务。

简政放权、转变职能的号角已经吹响，新形势对于海关即是机遇、更是挑战，相信新《中华人民共和国海关报关单位注册登记管理规定》等政策规定的陆续出台能够更好地促进海关对报关单位及报关人员管理工作水平的提高，同时希望海关总署加快出台相关政策的操作细则、继续补充完善现有政策、促进业务系统同步升级，以更好地帮助报关单位及报关人员规范申报行为、提高申报质量，在防好风险的同时做好服务，促进进出口贸易健康、有序发展。

参考资料：

1.《海关总署关于改革报关员资格管理制度的公告》（总署公告〔2013〕54号）、《中华人民共和国海关报关单位注册登记管理规定》（海关总署令第221号）、《海关总署关于执行〈中华人民共和国海关报关单位注册登记管理规定〉有关问题的通知》（署稽发〔2014〕67号）、《稽查司关于做好报关员资格管理制度改革公告后有关工作的通知》（稽查传〔2013〕190号）等。

2.唐庆林马惠绸 《浅谈海关企管工作运行机制存在的问题及对策》

3.蔡少琼 《浅谈对“由企及物”监管理念的理解和实践思考》